观点| Angel D: 印太海洋合作, 从东盟安全机制到全球海洋治理

近日，国观智库在厦门举办了“全球海洋治理前沿问题研讨会”，此研讨会作为厦门国际海洋周的重要分论坛之一，吸引了来自中国、菲律宾、越南、印尼、新加坡等国的海洋问题专家参会，围绕海洋秩序、海上安全、海洋生态、蓝色经济等全球海洋治理的前沿问题进行了深入探讨。我们现将会上专家观点整理成文章发布，以飨读者。

全球海洋治理前沿问题研讨会

专家观点摘录

印度尼西亚基督教大学社会与政治科学院系主任，马来西亚理科大学国际关系博士。主要从事亚太地区海洋及海事安全研究。

本文字数：3507字

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Angel Damayanti分析了印太地区的秩序特征和海洋合作。她认为，印－太平洋地区的重要性和海洋脆弱性要求本地区各国实现区域和全球海洋治理，东盟有责任以合作的方式促进其成员国利益和大国在印－太平洋海域的利益。

Angel Damayanti强调东盟海上安全合作机制是地区海洋治理的解决之道，东盟应该成为印太海洋合作的驱动者。但是东盟的合作机制目前面临一些挑战，包括：第一，与海洋有关的论坛机制存在重复，且与多个平台重叠，有的花费大量预算但效果一般。第二，东盟的成功经验要求东盟成为印－太平洋海上合作的驱动力，然而东盟需要调整国家、地区和全球的优先次序，互不干涉内政原则使得东盟机制在大国面前难以奏效。第三，东盟主导的机制运转良好，但在国内层面造成了问题。如海事政策很难保持持续性、资源和人力资本过于缺乏、内部机构之间缺乏协调等。她表示，东盟需要更多的时间来巩固自身和东盟成员国之间的关系。

Angel Damayanti发言：

感谢国观智库对我的邀请，我深感荣幸。今天，我想谈一下全球海洋治理的主要议题：共同努力和共同利益。我提倡一种更大规模的海洋合作，也就是将东盟海上安全合作机制用于全球海洋治理中的印太海洋合作。今天我将更多地探讨安全和战略方面的议题。我会首先介绍为什么我们需要这种合作模式、为什么要在国际层面进行印太海洋合作，以及我们应如何用东盟海上安全合作机制处理东盟当前所面临的安全问题和挑战。

海洋对人类发展是重要的。首先，海洋蕴藏着大量人类需要的资源，比如油气和渔业资源等；此外，海洋也对运输业和贸易来说也至关重要，很多贸易系统都以海运为基础；在历史上，海洋还代表着权力和领土；最后，海洋还提供了一个信息交流沟通的平台。那么，为什么我要特别关注印度洋－太平洋呢？因为包括我在内的许多学者都认为，印度洋－太平洋对现在和未来都意义重大。“印太”这个概念与中国、美国、印度、日本以及朝鲜都联系紧密：一方面，它对经济发展和各国合作方面都会产生积极影响；另一方面，这也会使各国增加军备，提高区域安全的不稳定性。此外，“印太”还会辐射到毗邻印度洋和太平洋的其他国家，包括东盟十国。

很多国家目前对海上事务都越来越感兴趣，也因此调整着各自的海洋战略和政策。例如，2011年，美国对亚太再平衡战略做出了调整；2014年，印尼提出了“全球海洋支点”战略；2013年，中国国家主席习近平提出了“一带一路”倡议和海上丝绸之路倡议；2015年，印度也提出了“东进”政策和海上安全保障战略。因此，我建议对印太地区各国的利益进行协调，而且我认为应该由东盟来推动印太海洋合作，因为东盟各国位于南亚和东亚国家之间，且东盟有现成的关于海上安全与区域性、国际性法律法规的治理机制。

▍印太海洋合作意义何在？

为什么我们需要印太海洋合作呢？第一个原因是地区需要和平地对海洋中丰富的资源进行共同开发，并且支持这一事业蓬勃发展。据美国地质勘探局（USGS）估算，南海中可能蕴藏着50亿到220亿桶石油，还有70万亿到290万亿立方英尺的天然气。尽管中国海洋石油集团（CNOOC）和美国能源情报署给出的数据各不相同，但这些都证明南海确实资源丰富。如诸位所见，中国享受着南海丰富的水产资源。2014年，中国从南海获得了6000万吨的鱼类和其他海产品，印尼则获取了1400万吨。此外，印度、越南、菲律宾、孟加拉、韩国、日本、缅甸、泰国、马来西亚、朝鲜和美国也紧随其后。

第二个原因是，地区需要确保印太海上交通线（SLOC）的安全。国际社会共同设计了穿过马六甲海峡联通印度洋和南海的第一条海上交通线。这对交通运输、各国往来以及世界贸易系统来说都至关重要，因为众所周知，全世界30%的海上贸易都要经由这片海域实现，而全球20%的海运石油贸易、将近60%的石油产品与液化天然气也都要从此经过。我相信中日韩三国都非常依赖这条航线，因为经由这片海域运输的油气资源意义重大。

而印太海上形势中也存在着许多弱点，因为全世界36%或三分之一的海盗事件都发生在新加坡、印尼和马来西亚沿岸水域的马六甲海峡。2010到2015年之间，这片区域一共发生过将近900起海盗事件与武装抢劫事件；而在2013年到2017年之间发生的180起国际性海盗事件与武装抢劫事件中，有四分之一都发生在印度洋。因此，面对印太海上局势的脆弱局面，各国也缺乏足够的海军力量来维护自己的利益。然而，海军力量的发展也会一定程度上招致军备竞赛和军事联盟。比如，印度政府要将海军打造成为一支平衡的、多维度的、多层次的军队，配有各种船只、潜艇、以及由卫星和信息系统提供支持的空中力量；中国也在追求“近海防御”与“远洋护卫”兼顾，意在将中国人民解放军海军建设为一支全面、多功能、高效的海上战斗力量，强化其在战略威慑、战略反击、海上军演、海上联合行动、全方位防御和全方位支持方面的能力。其他国家或多或少都会把这些战略视作一种威胁。这也是为什么我们需要一项机制来处理这些问题。

▍东盟的机制及其问题

为什么我会提到东盟？首先，从1967年成立起，东盟就一直致力于维护东南亚地区的安全、和平与稳定，这项机制也因此可以通过东盟的各种会议来得到维持，比如东盟外长会议、东盟国防部长会议、东盟海事论坛等；其次，东盟希望将中日美等印太地区的大中型国家聚在一起，通过东盟领导的各类机制共同商讨海洋问题。这些机制包括“10+3机制”（东盟+中日韩）；“10+6机制”（东盟+中日韩、澳大利亚、新西兰、印度）；东盟国防部长扩大会议（东盟+中美俄日韩、澳大利亚、印度、新西兰）；包括东盟海上安全会议、反恐与打击跨国犯罪会议、东盟海事论坛扩大会议在内的东盟地区论坛等。这些机制都属于东盟领导的合作，且大多聚焦海上安全。

但这些机制存在很多问题，至少面临着三个挑战：

首先，海洋相关的论坛数量太多且过于重复，与其他对话平台有所重合。尽管这些对话机制可能是互补的，但如何协调各种论坛、如何协调开支过多和会议疲劳等问题确实是个挑战。如果有国家无法让自己的官员参加所有会议，当前的局势就会变得更加复杂。

其次，东盟的中心地理位置与其维护地区和平、安全、稳定的成功事例都让东盟可以胜任推动印太海洋合作的工作。然而，这也需要东盟成员国对国家、地区与国际的优先级进行调整，增强东盟内部的团结，以此回应各大国的诉求。这就需要东盟成员国平衡国家利益与地区、国际利益间的关系。“互不干涉内政”的原则也让东盟在其他大国面前显得十分脆弱。

最后，东盟和东盟领导的机制的确在每年的各种多边论坛中都能发挥积极作用，然而，这将给国家内部带来很多问题。海洋政策的可持续性、人力资源的有限性、以及对国内机构的协调不足都是需要应对的问题。东盟首先需要将这些棘手的问题处理好，然后才能考虑用东盟机制来处理海上安全问题。

所以，我的结论是，印太地区的重要性与其海洋问题的脆弱性需要区域内的各国进行地区性的乃至全球性的治理，这样才能促进各国的繁荣与安全，才能促进地区和世界的稳定。东盟可以作为治理海上安全问题和开展海上安全合作的组织者。东盟有责任维护其成员国及印太海洋合作中各主要国的利益，东盟的海上安全合作机制可以应用于世界海洋治理。不过，东盟还需要对自身和各成员国加以团结和巩固。

Rommel C. Banlaoi提问:

首先，Angel提出了三个关乎安全的重要问题，阐述了她对保障海上交通线安全的观点。我想问的是，这个安全应该由谁保障？又是谁在威胁海上交通线的安全？我们应该怎么保障？这是否也是对该海域自由航行的支持？这是不是保障海上交通上限的必要环节？您对美国增加其在南海的存在有何看法？我们是否欢迎美国在马六甲海峡的存在？

其次，我对海盗和武装抢劫的议题也有些看法。很遗憾，每次谈到海盗和武装抢劫时，大家都会把目光转向马六甲海峡。但其实在世界其他地方还有很多未见报的海盗活动。就在我说话的同时，伊斯兰国的势力正在经由马来西亚和印尼从叙利亚和伊拉克转移到菲律宾，这对出海的水手们来说更加触目惊心。

最后一个问题比较有争议，那就是“印太地区”这一概念。您刚才的演讲会让人觉得“印太地区”这一概念已经被东盟承认了，但是东盟真的承认了吗？我们现在对于印太地区已经有了一致的认知吗？我们真的欢迎这一概念吗？印太地区这一概念又该如何与东盟地区论坛中已有的各种活动和惯例相结合呢？

Angel Damayanti回答：

您提的问题非常难，我努力回答。毫无疑问，海上交通线是我们共同的成果，其运载能力上限会影响到全世界，尤其是那些毗邻南海、马六甲海峡、太平洋和印度洋的国家。我建议东盟机制综合地、合作地利用东盟论坛，让尽可能多的伙伴国参与进来。为什么呢？因为独木不成林，我们需要合作。

我们再谈谈美国这支外部力量。其实对东盟来说，不光美国，中国、日本、甚至印度都是外部力量。这对东盟来说可能是增进与伙伴国关系的机会。但另一方面，这也会加深东盟成员国间的隔阂。比如，我们有环太平洋军事演习（RIMPAC），印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国等东盟国家都与美日澳有合作，但中国则被排除在外；而我们又有区域全面合作伙伴关系，这个伙伴关系中包括了中国、澳大利亚和印度，但并没有把美国纳入合作范围。这可能让东盟很难协调东盟各成员国之间的利益，也很难协调外部力量对东盟成员国的影响。的确，这是一种压力，对东盟的发展是一种挑战。

我也同意你说我们在海上面对着形形色色的挑战。我在为印尼的国家反恐机构做事，知道反恐是个非常棘手的问题。我们有一套NPP系统，通过这套系统，我们会尽力维护利益，并且找出应对海上和陆上恐怖分子的方式。

目前，印尼还要处理开展对话的问题。印太海上合作可能还没有完全被欧盟接受，但我相信我们真的需要团结协作。东盟的机制提供了现成的媒体曝光度、现成的合作平台，如果对此加以合理利用，我们必将有所收获。

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